高效協(xié)同更便民（中國(guó)制度面對(duì)面⑥）
——中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制如何優(yōu)化？
1949年10月，新中國(guó)中央人民政府政務(wù)院成立時(shí)，設(shè)有35個(gè)機(jī)構(gòu)。為適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)的需要，此后進(jìn)行了6次政府機(jī)構(gòu)改革，到1981年國(guó)務(wù)院組成部門(mén)增加到52個(gè)、其他工作部門(mén)48個(gè)，達(dá)到新中國(guó)成立以來(lái)的最高峰。改革開(kāi)放40多年來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和對(duì)外開(kāi)放的深入發(fā)展，我國(guó)又先后進(jìn)行了8次政府機(jī)構(gòu)改革，到2018年國(guó)務(wù)院組成部門(mén)調(diào)整到26個(gè)、其他工作部門(mén)14個(gè)。可以說(shuō)，行政體制改革的步伐與事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步同頻共振，政府的職責(zé)使命與國(guó)家的繁榮富強(qiáng)息息相關(guān)。
在當(dāng)代中國(guó)，政府作為國(guó)家治理的樞紐，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，承擔(dān)著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、管理社會(huì)事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重要職責(zé)。構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》立足更好執(zhí)行黨和國(guó)家決策部署，對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制提出明確要求，為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。
一 探索中國(guó)式行政
古往今來(lái)，政府在國(guó)家政治活動(dòng)中扮演著極為重要的角色。在我國(guó)古代，歷朝歷代的政府和官僚體系，都是為實(shí)現(xiàn)皇權(quán)的統(tǒng)治而服務(wù)的。無(wú)論是秦漢“三公九卿”還是隋唐“三省六部”，無(wú)論是宋元“二府三司”“一省兩院”還是明清內(nèi)閣制，都是為維護(hù)封建制度和秩序而設(shè)置的集權(quán)工具。正如司馬遷《史記》所言：“天下之事無(wú)小大，皆決于上。”
近代以后西方國(guó)家的政府，作為政黨政治的一種主要組織形式，無(wú)論其掌控權(quán)在不同政黨之間怎樣倒手，代表和維護(hù)的都是資產(chǎn)階級(jí)的利益。西方國(guó)家的總統(tǒng)、總理、首相等政府首腦，雖然其各自國(guó)家的政體有所不同，但他們都是資產(chǎn)階級(jí)政黨的代言人。針對(duì)這種政治現(xiàn)象，恩格斯深刻指出，“他們輪流執(zhí)掌政權(quán)，以最骯臟的手段來(lái)達(dá)到最骯臟的目的”，“這些人表面上是替國(guó)民服務(wù)，實(shí)際上卻是對(duì)國(guó)民進(jìn)行統(tǒng)治和掠奪”。
社會(huì)主義國(guó)家的政府，是以馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)為指導(dǎo)建立起來(lái)的，區(qū)別于以往一切舊政府，不是為少數(shù)人謀利益，而是為維護(hù)絕大多數(shù)人利益而存在的。新中國(guó)的人民政府從誕生之日起，就在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把為人民服務(wù)、推動(dòng)國(guó)家發(fā)展作為不懈追求和目標(biāo)。
按照馬克思主義的觀點(diǎn)，政府作為上層建筑的一部分，是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)不斷進(jìn)步，人民生活不斷改善，上層建筑就要適應(yīng)新的要求不斷進(jìn)行改革。這是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的一條普遍規(guī)律。在某種意義上，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就好比氣候，政府體制就像衣服一樣，氣候出現(xiàn)冷熱變化，衣服也隨之增減。新中國(guó)成立70多年來(lái)，根據(jù)不同時(shí)期的發(fā)展要求和特點(diǎn)，人民政府不斷改革調(diào)整自己的職能定位和內(nèi)部架構(gòu)，使行政體制更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
新中國(guó)成立初期，國(guó)家的主要任務(wù)是盡快恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，鞏固新生的人民政權(quán)，開(kāi)展大規(guī)模社會(huì)主義建設(shè)。此時(shí)我國(guó)行政體制的建立和調(diào)整，基本上圍繞著這一主要任務(wù)來(lái)進(jìn)行。從最初政務(wù)院35個(gè)部門(mén)開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)，到1954年國(guó)務(wù)院正式成立，再到1956年精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)下放權(quán)力……我國(guó)行政體制從零起步，伴隨著社會(huì)主義革命和建設(shè)的進(jìn)程不斷發(fā)展。這一時(shí)期我國(guó)的行政體制，主要是為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而建立的，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。但也存在政企不分、管得過(guò)多過(guò)細(xì)的問(wèn)題。20世紀(jì)50—70年代，僅機(jī)械工業(yè)領(lǐng)域就有七八個(gè)部委。后來(lái)發(fā)生了十年內(nèi)亂，使國(guó)家行政體制遭到嚴(yán)重破壞，甚至一度處于癱瘓狀態(tài)。
“文化大革命”結(jié)束后，政府機(jī)關(guān)得到大規(guī)模恢復(fù)和重建，但同時(shí)也帶來(lái)機(jī)構(gòu)臃腫、效率不高等問(wèn)題。鄧小平同志指出，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命；如果不搞這場(chǎng)革命，是不可能得到人民贊同的。自此，我國(guó)行政體制改革的主要任務(wù)，就是適應(yīng)黨和國(guó)家工作中心轉(zhuǎn)移、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各方面工作不斷深入的需要。這些年來(lái)，我國(guó)行政體制改革深入推進(jìn)，使政府角色發(fā)生重大變化，由“全能型政府”逐漸向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，各方面行政職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了政府職能體系的重大轉(zhuǎn)變。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一些新行業(yè)新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)，我國(guó)行政體制也圍繞這些方面進(jìn)行改革，以適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力的快速發(fā)展。
“世易時(shí)移，變法宜矣。”黨的十八大以來(lái)，為適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，我國(guó)行政體制改革向縱深發(fā)展。特別是黨的十九屆三中全會(huì)作出深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定，圍繞完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度、優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革、合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)4個(gè)方面進(jìn)行了部署，對(duì)政府職能和結(jié)構(gòu)進(jìn)行了大幅度改革，堪稱(chēng)一次系統(tǒng)性、整體性的重構(gòu)。黨的十九屆四中全會(huì)按照更加成熟更加定型的目標(biāo)，對(duì)行政體制改革的基本方向和重點(diǎn)任務(wù)作出部署。可以預(yù)見(jiàn)，隨著行政體制改革效能的初步顯現(xiàn)，一個(gè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系正在形成。
回顧過(guò)去70多年，中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制是立足我國(guó)基本政治架構(gòu)、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要而形成的中國(guó)式行政。它之所以行之有效，就在于能夠充分反映黨的意志和人民意愿，能夠調(diào)節(jié)政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)、中央和地方的關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)既充滿活力又有序發(fā)展。
二 建設(shè)服務(wù)型政府
為企業(yè)松綁、為創(chuàng)新助力、為公平護(hù)航……黨的十八大以來(lái)，一場(chǎng)廣泛而深刻的“放管服”改革在神州大地激蕩開(kāi)來(lái)。國(guó)家層面大刀闊斧推進(jìn)，大幅削減行政審批事項(xiàng)，徹底終結(jié)非行政許可審批，堅(jiān)決砍掉各種“奇葩”證明，盡量壓縮企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間；地方政府因地制宜進(jìn)行探索，如“最多跑一次”“一枚公章管審批”“不見(jiàn)面審批”“一門(mén)式一網(wǎng)式”等，創(chuàng)造了許多好經(jīng)驗(yàn)好做法。這場(chǎng)上下聯(lián)動(dòng)的行政體制改革，實(shí)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的華麗轉(zhuǎn)身，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力競(jìng)相迸發(fā)、財(cái)富創(chuàng)造源泉充分涌流。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年全國(guó)新登記市場(chǎng)主體2377萬(wàn)戶，平均每分鐘有超過(guò)40戶誕生；全年累計(jì)新增減稅降費(fèi)超過(guò)2.3萬(wàn)億元，企業(yè)負(fù)擔(dān)得到大幅減輕；推出市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單事項(xiàng)131項(xiàng)，縮減比例達(dá)13%，放寬了企業(yè)進(jìn)入的領(lǐng)域。這些數(shù)據(jù)，集中反映了各級(jí)政府以斷腕之痛打開(kāi)市場(chǎng)活力之門(mén)所獲得的巨大紅利，是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的亮麗成績(jī)單。
服務(wù)型政府，相對(duì)于傳統(tǒng)的管制型政府而言，通俗地講，就是以服務(wù)人民、服務(wù)市場(chǎng)和社會(huì)為目標(biāo)，并承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的現(xiàn)代政府治理模式。建設(shè)服務(wù)型政府是現(xiàn)代國(guó)家治理的一個(gè)重要標(biāo)志，是我國(guó)行政體制改革的基本方向。這些年來(lái)，圍繞這一方向，我們持續(xù)推進(jìn)行政體制改革，促使各級(jí)政府加速向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。黨的十九屆四中全會(huì)全面總結(jié)我國(guó)行政體制改革的成功做法，對(duì)建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府作出了整體性的制度安排。
由“大包大攬”走向“收放有度”，大力加快政府職能轉(zhuǎn)變。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要正確處理政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)的關(guān)系，明確政府的職責(zé)邊界，該由政府做的不缺位，該由市場(chǎng)和社會(huì)做的一定要放權(quán)到位，不能越俎代庖。這次全會(huì)提出要優(yōu)化政府職責(zé)體系，完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，為轉(zhuǎn)變政府職能指明了方向。形象地說(shuō)，就是政府要當(dāng)好國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“領(lǐng)航員”、市場(chǎng)秩序的“裁判長(zhǎng)”、和諧穩(wěn)定的“守護(hù)神”、公共服務(wù)的“供給方”、美麗中國(guó)的“捍衛(wèi)者”。
由“物理重組”走向“化學(xué)反應(yīng)”，不斷激發(fā)政府結(jié)構(gòu)效能。2018年2月至2019年7月，一年多來(lái)，從中央到地方，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革全面展開(kāi)、壓茬推進(jìn)。國(guó)務(wù)院主要涉及23個(gè)部門(mén)，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)，各地政府也進(jìn)行了大幅度調(diào)整合并。這次改革力度之大、范圍之廣、程度之深前所未有。現(xiàn)在，改革已經(jīng)完成合署辦公、人員轉(zhuǎn)隸、機(jī)構(gòu)掛牌等“物理重組”，還需要通過(guò)繼續(xù)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，使之發(fā)生脫胎換骨的“化學(xué)反應(yīng)”，讓政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同，形成高效率組織體系。
由“粗放式管理”走向“高質(zhì)量服務(wù)”，著力提高政府工作水平。現(xiàn)代政府的一個(gè)重要標(biāo)志，就是政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，隨著建設(shè)服務(wù)型政府的深入推進(jìn)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)服務(wù)群眾的意識(shí)不斷增強(qiáng)，門(mén)難進(jìn)、臉難看、事難辦的現(xiàn)象明顯減少，基于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等互聯(lián)網(wǎng)新手段提高政務(wù)服務(wù)水平的能力顯著提升，“信息孤島”“數(shù)據(jù)煙囪”“連接壁壘”等問(wèn)題正在破解，但與人民群眾更高期待相比還有一定差距。2019年年底，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度提高政務(wù)服務(wù)水平的意見(jiàn)》，目的就是要充分發(fā)揮群眾評(píng)價(jià)的激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)水平持續(xù)提升。
三 發(fā)揮兩個(gè)積極性
中央和地方的關(guān)系，這是一個(gè)亙古存在的政治話題。二者的關(guān)系處理得好，國(guó)家就能長(zhǎng)治久安、繁榮發(fā)展；處理得不好，國(guó)家要么陷入內(nèi)亂甚至分裂，要么失去活力乃至衰退。
我國(guó)古代2000多年的封建統(tǒng)治，總體上是中央集權(quán)占主導(dǎo)。歷史上幾次大分裂時(shí)期，都與地方勢(shì)力過(guò)大有關(guān)。元明清的統(tǒng)治者吸取了歷史教訓(xùn)，通過(guò)不斷加強(qiáng)中央集權(quán)，確保了延續(xù)千年的大一統(tǒng)格局。這種高度的中央集權(quán)在明清時(shí)期達(dá)到了頂峰，極大遏制了地方的自主性，社會(huì)上出現(xiàn)的新興生產(chǎn)力因素被扼殺在萌芽狀態(tài)，使封建的腐朽統(tǒng)治又延續(xù)了好幾百年，成為近代以后中國(guó)落后于西方的一個(gè)重要原因。從我國(guó)封建王朝興衰成敗的歷史來(lái)看，在“家天下”的統(tǒng)治框架內(nèi)，無(wú)論王朝如何更替，中央和地方的權(quán)力分配都是“零和博弈”的對(duì)立關(guān)系，是永遠(yuǎn)無(wú)法解開(kāi)的死結(jié)。
社會(huì)主義中國(guó)建立后，我們黨認(rèn)為在社會(huì)主義制度下，中央和地方政府都代行人民的權(quán)力、代表人民的利益，沒(méi)有自己的特殊利益，因而在本質(zhì)上是一致的、統(tǒng)一的，是相輔相成、相得益彰的關(guān)系。但我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，有自己特殊的國(guó)情，人口眾多，地域遼闊，一個(gè)省比有的國(guó)家還大，各地發(fā)展很不平衡。怎么做到既能保證號(hào)令統(tǒng)一又能調(diào)動(dòng)地方積極性，始終是中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制面臨的重大課題。毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中指出：“我們的國(guó)家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。”
新中國(guó)成立70多年來(lái)，我們黨始終把處理好中央和地方的關(guān)系作為國(guó)家治理的頭等大事，既注重維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和中央權(quán)威，又賦予地方更多自主權(quán)，使兩個(gè)積極性都能得到充分發(fā)揮。黨的十九屆四中全會(huì)站在中國(guó)特色社會(huì)主義長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的歷史高度，從制度層面對(duì)理順中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系作出剛性要求，努力構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系。落實(shí)好全會(huì)精神，必須科學(xué)把握統(tǒng)一性和多樣性的關(guān)系，提高政治站位，克服本位主義，形成上下一條心、合力辦大事的生動(dòng)活潑局面。
在事權(quán)劃分上，加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一。適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)。同時(shí)，賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作。規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制，形成權(quán)責(zé)一致的管理體制。
在財(cái)權(quán)分配上，優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。按照分稅制原則，把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，為各級(jí)政府履行事權(quán)和支出責(zé)任提供財(cái)力保障。
民之所望，施政所向。1949年10月1日，毛澤東同志在天安門(mén)城樓上莊嚴(yán)宣告：“中華人民共和國(guó)中央人民政府今天成立了！”從那天起，人民政府秉持人民至上的理念一路走來(lái)，以自我革命的精神和無(wú)愧于時(shí)代的業(yè)績(jī)，深深踐行了“人民有所呼，改革有所應(yīng)”的公仆情懷和使命擔(dān)當(dāng)。
深度閱讀
1.《中共十九屆三中全會(huì)在京舉行 中央政治局主持會(huì)議 中央委員會(huì)總書(shū)記習(xí)近平作重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年3月1日。
2.《習(xí)近平在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議上強(qiáng)調(diào) 鞏固黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成果 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年7月6日。
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