基層常態(tài)化防疫面臨無(wú)法可依困境
當(dāng)前，全國(guó)大部分地區(qū)疫情防控已進(jìn)入常態(tài)化階段。常態(tài)化防控該如何防?有的地方松，有的地方緊，到底啥標(biāo)準(zhǔn)?基層干部和法律專家認(rèn)為，我國(guó)有關(guān)緊急時(shí)期的法律制度不完善，基層落實(shí)一些防控要求時(shí)面臨依法治理的困境。
防控主體遇尷尬
為減少人員流動(dòng)，不少社區(qū)、村鎮(zhèn)設(shè)置路障、卡點(diǎn)。西部某市的一個(gè)社區(qū)于全市一級(jí)響應(yīng)后，一段時(shí)間里在部分路口裝上擋板，禁止網(wǎng)約車、出租車駛?cè)耄鐓^(qū)車輛須持證在固定出入口進(jìn)出。社區(qū)干部說(shuō)，此舉經(jīng)常被居民質(zhì)疑“不合法”，但上級(jí)有要求，“沒(méi)辦法”。
一個(gè)居住著1萬(wàn)多住戶的城市社區(qū)，眾多志愿者和物業(yè)人員參與了查驗(yàn)身份、限制通行等防疫工作?！吧鐓^(qū)干部還好，物業(yè)保安、志愿者有時(shí)會(huì)被居民質(zhì)問(wèn)‘有什么資格來(lái)管我’。”社區(qū)負(fù)責(zé)人說(shuō)，雖說(shuō)志愿者是黨委政府組織來(lái)的，但法律沒(méi)有授權(quán)，他們用權(quán)的邊界在哪里、發(fā)生糾紛怎么辦都不清楚。
一些基層干部反映，防疫中的不少管控措施，都是為落實(shí)上級(jí)嚴(yán)防死守的要求，臨時(shí)自創(chuàng)出來(lái)的，但法律依據(jù)是什么?是否符合規(guī)范和程序?事前考慮得并不充分。
一位基層街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人說(shuō)，遇到突發(fā)緊急事件時(shí)，有的地方往往習(xí)慣于“領(lǐng)導(dǎo)啟動(dòng)”，而不是應(yīng)急制度啟動(dòng)，缺乏法律依據(jù)和法治思維處置緊急事件，可能會(huì)按下葫蘆浮起瓢，引發(fā)新的矛盾。
“管用”不能“慣用”
部分專家和干部認(rèn)為，疫情防控中，絕大多數(shù)群眾基于對(duì)黨和政府的信任讓渡出一些權(quán)利，積極配合管控，然而“管用”不能成“慣用”。
“行政手段要想在危機(jī)處理中擁有足夠權(quán)威和力量，忙而不亂，必須依法進(jìn)行?！比珖?guó)人大代表、重慶索通律師事務(wù)所律師韓德云說(shuō)，應(yīng)對(duì)大范圍突發(fā)公共事件，需要從法律上提供充分依據(jù)，并向公眾闡明，一些地方不能總以事態(tài)緊急的名義權(quán)宜行事，甚至行違法之事。
受訪人士認(rèn)為，上述問(wèn)題暴露出我國(guó)緊急時(shí)期法律制度存在不少短板。首先是制度不夠系統(tǒng)。全國(guó)人大代表、中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員孫憲忠表示，關(guān)于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律依據(jù)，國(guó)家層面散見(jiàn)于各種法律、法規(guī)和預(yù)案中，缺乏緊急狀態(tài)法等基礎(chǔ)性立法，危機(jī)治理的底層法理支撐不足。
其次是程序規(guī)則不夠具體，可操作性不強(qiáng)。重慶市人大法制委主任委員鄒鋼介紹，國(guó)家法律將應(yīng)急預(yù)警分為四級(jí)，但傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例作的是通則式規(guī)定，對(duì)一至四級(jí)響應(yīng)并無(wú)明確的分級(jí)區(qū)分，所要求采取的措施也比較籠統(tǒng)。
比如，一級(jí)響應(yīng)在什么情況下應(yīng)當(dāng)調(diào)整為二級(jí)響應(yīng)，強(qiáng)度區(qū)別是什么，在什么樣的情形和標(biāo)準(zhǔn)下政府才可以宣布解除緊急措施等。這些在國(guó)家法律層面還不夠具體，有的散見(jiàn)于各地各級(jí)的應(yīng)急預(yù)案中，導(dǎo)致實(shí)踐中操作起來(lái)不夠統(tǒng)一和規(guī)范。
西南政法大學(xué)教授王學(xué)輝說(shuō)，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)緊急時(shí)期下防控主體的界定和權(quán)利義務(wù)規(guī)定同樣不夠細(xì)化。比如，對(duì)協(xié)助防控的非公職人員的協(xié)助內(nèi)容、協(xié)助程序、協(xié)助強(qiáng)度、協(xié)助后果并未作明確規(guī)范。
緊急時(shí)期法律亟需健全
受訪法律人士認(rèn)為，疫情防控是一場(chǎng)危機(jī)狀態(tài)下的治理大考，用好法治思維和法治方式化解風(fēng)險(xiǎn)，亟須從三方面著手完善緊急時(shí)期法律及其執(zhí)行細(xì)則。
首先，從國(guó)家層面對(duì)緊急時(shí)期下法律和行政法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化和授權(quán)。韓德云建議，以突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件為突破口，推動(dòng)建立系統(tǒng)化的緊急時(shí)期法律制度，從法律層面授予疾控、交通等職能部門及基層政權(quán)組織采取相應(yīng)防控措施的自主權(quán)和決斷權(quán)，同時(shí)對(duì)其權(quán)力行使加以必要規(guī)制，實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民個(gè)人合法權(quán)利與維護(hù)社會(huì)公共利益的平衡。在進(jìn)行常規(guī)時(shí)期法律制度建構(gòu)時(shí)，要充分考慮到緊急時(shí)期時(shí)的適用問(wèn)題。
其次，推動(dòng)地方人大、政府加快完善緊急時(shí)期配套制度，在實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性上下功夫。鄒鋼說(shuō)，地方人大可針對(duì)緊急情況下動(dòng)物防疫、交通運(yùn)輸、市場(chǎng)管理等方面做出更細(xì)更具可操作性的規(guī)范，并常態(tài)化開(kāi)展地方性法規(guī)清理評(píng)估，打通制度建設(shè)最后一公里。
此外，抓住應(yīng)對(duì)疫情契機(jī)提升基層依法治理能力。專家建議，要注重對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維、法治方式處置突發(fā)事件能力的教育培訓(xùn)工作，規(guī)范考核評(píng)價(jià)體系，將普法宣傳融入緊急事件防控管理、服務(wù)和執(zhí)法全過(guò)程。（記者 張桂林 周聞韜）?
